Das Dilemma der Kommunen am Beispiel von Mülheim an der Ruhr
Von Peter Höhmann. Erschienen in DISS-Journal 38 (2019)
Ganz selbstverständlich bezieht sich die kommunale Politik auf das „Gemeinwohl“ der Stadt, wenn es ihr darum geht, in eigener Verantwortung weiterhin das Funktionieren lokaler Standortbedingungen zu gewährleisten. In den Blick geraten darauf drei miteinander verbundene Sachverhalte: Zunächst eine politische Praxis, die im Sinne einer Erhaltung und Stabilisierung der bestehenden sozialen Verhältnisse erfolgt, aber die Parteinahme für eine einzelne Bevölkerungsgruppe systematisch ausschließen will. Weiterhin die Begründung politischer Eingriffe als vernünftig und im Interesse aller geboten. Beide Schwerpunkte unterliegen darüber hinaus dem politischen Eigeninteresse, in kommunaler Konkurrenz besonders dort zu intervenieren, wo der marktvermittelte Verteilungszusammenhang infrage gestellt ist. Dieser Punkt ist durchaus folgenreich und auf Kontinuität, weniger aber auf Konsequenzen der überkommenen ökonomischen Verhältnisse ausgerichtet.
Die dabei immer mitformulierten guten Absichten stoßen jedoch auf ein Dilemma. Die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen sind seitens der Stadtpolitik im Wesentlichen nicht beeinflussbar. Zudem werden überkommene Handlungsspielräume im Zuge gesellschaftlichen Wandels deutlicher eingeengt. Diese Wandlungsprozesse haben dazu beigetragen, dass an die Stelle relativ autonomer Verhältnisse in den einzelnen Städten und Regionen eine stärker miteinander verbundene und zugleich zunehmend ungleichmäßig verlaufene Entwicklung getreten ist. Die überkommene Praxis einzelner Kommunen hat so an Bedeutung verloren, gemeinsame externe Abhängigkeiten werden als zunehmende Ungleichheit zwischen einzelnen Kommunen sichtbar, aber auch innerhalb einer Stadt in der unterschiedlichen Entwicklung einzelner Gebietsteile. Trotz des veränderten Rahmens trennt sich die Stadtpolitik kaum von den überkommenen Handlungsroutinen. Ihre Konsequenzen werden erst in der Rückschau sichtbar und zeigen dann, ob und in welcher Weise der kommunale Raum neu strukturiert wurde.
Der hohe Stellenwert externer Ereignisse stellt die einzelne Kommune vor die paradoxe Aufgabe, nicht beeinflussbare Folgen gesellschaftlicher Entwicklung mit ihren Mitteln bearbeiten zu müssen. Die zur Verfügung stehenden Routinen und finanzielle Mittel können allenfalls zufällig zum Ziel führen. Sie lösen aber zugleich regelmäßig weitere, beabsichtigte wie nicht beabsichtigte Folgeprobleme aus. Konsequenterweise ist so die Stadtpolitik durch eine ausgeprägte Paradoxie gekennzeichnet, Ziele zu setzen, deren Umsetzung nicht von ihrer Praxis abhängt.
Ich will dazu am Beispiel der Stadt Mülheim den Kontrast zwischen der innerstädtischen Beurteilung und der externen Beobachtung einzelner Entwicklungsverläufe darstellen. Die Stadt war, wie das gesamte Ruhrgebiet, einem ausgeprägten Strukturwandel unterworfen, der für die Jahre 1976 bis 1998 gut dokumentiert wurde. (Vgl. Stadt Mülheim 2002) In Übereinstimmung mit einschlägigen internen wie externen Stellungnahmen hält auch die Stadtpolitik die Auswirkungen der früheren wirtschaftlichen Veränderungen für überwunden. Zugleich werden die jedoch unbefriedigenden Ergebnisse der letzten Jahre unter dem Stichwort „Strukturwandel 4.0“ in ein neues ambivalentes Bild in die Gegenwart übertragen. In einer Mitteilung der Stadt Mülheim aus dem Jahr 2018 heißt es dazu: „Mülheim an der Ruhr wächst derzeit vor allem als wissensbasierter Wirtschaftsstandort.“ Zugleich wird hier aber auch hervorgehoben: „Während Mülheim in den 60er Jahren als erste zechenfreie Stadt im Ruhrgebiet von den damaligen Expansionen des Mittelstandes am stärksten profitieren konnte, droht die Stadt derzeit zum großen Verlierer der auch regional anhaltenden Wachstumsund Expansionsphase zu werden.“
Beide Feststellungen formen eine prekäre Spannung zwischen Handlungsspielräumen und Handlungserfordernissen. Sie wird nicht nur in dem eingeschränkten Investitionsspielraum der Stadt sichtbar, sondern auch in dem weitergehenden Beharren auf eine öffentlich und private Partnerschaft. Die Privaten sollen richten, was die Kommune nicht vermag. Die Spannung wird allerdings nicht aufgelöst, wie aus statistischen Angaben zur wirtschaftlichen Entwicklung der Stadt hervorgeht. Dies geht aus einem Vergleich zur Steuerentwicklung besonders deutlich hervor. Bei den hierzu ausgewählten Vergleichskommunen Regensburg und Darmstadt handelt es sich um Orte, die eine etwa gleiche Einwohnerzahl aufweisen, aber anderen extern bedingten Wandlungsvorgängen als das Ruhrgebiet ausgesetzt waren.
So zeigt die folgende Graphik für die Zeit nach dem Jahr 1976 eine vergleichsweise parallel verlaufene Entwicklung der Steuereinnahmen an. Gerade in der Zeit der industriellen Umstrukturierung liegen die Einnahmen in den drei Städten bis in die neunziger Jahre eng beieinander. Erst im letzten Jahrzehnt nehmen die Zuwächse einen deutlich voneinander getrennten Verlauf. Mit Blick auf den gesamten Zeitraum sind die Steuereinnahmen bezogen auf die Einwohnerzahl in Regensburg um 561,7% erhöht, in Darmstadt um 370,18 % und in Mülheim lediglich um 293,7%.
Die Steuereinnahmen sind seitens der Kommunalpolitik aufgrund des externen Strukturwandels kaum zu beeinflussen und werden durch ihre latenten Folgen verstärkt: So weiten sich unter wirtschaftlichem Druck auch die hier ohnehin bestehenden Disparitäten zwischen guten und schlechten Vierteln aus. Die Segregation nimmt zu und in den benachteiligten Quartieren bilden sich eigenständige „Lagerungen“, die konfliktträchtige Ausgrenzungen zwischen den unterschiedlichen Bewohnergruppen im gesamten Stadtgebiet verstärken.
Entsprechend hat in Mülheim zwischen 2011 und 2017 die Ungleichheit zwischen den einzelnen Stadtteilen markant zugenommen. Der Bevölkerungsanteil, der Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch II erhält, ist besonders in den ärmeren Vierteln überproportional gestiegen.
In einer Aufteilung der neun Mülheimer Stadtteile in ärmere und reichere Viertel ist bereits für das Jahr 2011 ein markantes Ungleichgewicht festzustellen. Die Anteile variierten zwischen einem Anteil von 6,5% und 21,3% zwischen den Quartieren. Aber unter den neuen Bedingungen sind nun gerade in den ärmeren Quartieren die Veränderungen besonders ausgeprägt. Der Zuwachs lag im Durchschnitt der drei Stadtteile bei 22,9% gegenüber einem Anstieg von lediglich 6,4% in den besser situierten Gebieten.
Das Paradoxe liegt nun darin, der zunehmende Sparzwang der Kommune sie ökonomisch verpflichtet, ihr dadurch aber zugleich auch letzte Handlungsoptionen zur Minderung der auftretenden Sozialprobleme raubt. Auf Folgen dieser Situation haben Häußermann und Siebel besonders hingewiesen, die „zu einer stärkeren Segmentierung, zu einer radikalen Spaltung zwischen verschiedenen Lebensstilen und Möglichkeiten der Partizipation an einer Ökonomie der Stadt führt – und diese dadurch als lokale auflöst.“ (Häußermann/Siebel 1988, 91)
Literatur
Donolo, Carlo 1974: Ungleichmäßige Entwicklung und Auflösung gesellschaftlicher Strukturen, Berlin.
Giddens, Anthony 1982: Sociology, London.
Häußermann, Hartmut/Siebel, Walter 1988: Neue Urbanität, Frankfurt/M.
Höhmann, Peter 1988: Modernisierungsprozesse in Regensburg. Eine Untersuchung über die Veränderung von städtischen Sozialproblemen in der Folge von Maßnahmen der Stadterneuerung, Freiburg.
Mannheim, Karl 1964: Wissenssoziologie, Frankfurt/M.
Schönbauer, Günther 1993: Stahlkrise, Stadtgemeinde und städtisches Leben in Völklingen und Scunthorpe, Seoul.
Stadt Mülheim (Hg.) 2002: Der Strukturwandel in Mülheim 1976-1998, Mülheim.