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Die Reichweite kommunaler Interventionen in Armutsquartieren

Von Peter Höhmann

Vorbemerkung

Der Beitrag befasst sich mit kommunalen Interventionen in Quartieren mit schlechter Bausubstanz und einer hohen Konzentration ärmerer Bevölkerungsgruppen. Zwar ist die Stadt Ort der Problemwahrnehmung, ihre Handlungsspielräume lassen jedoch keine eigenständigen Lösungsstrategien zu. Diese sind vielmehr an ökonomische Verhältnisse gebunden, die nicht im sozialen Feld des städtischen Raums selbst hergestellt werden. Angesichts der Diskrepanz von internen Handlungsspielräumen und externen Handlungsbedingungen verfügt die Stadt unter wirtschaftlichem Aspekt, wie Max Weber betont hat, über keine feste Grenze, ist aber auf diese Umwelt notwendig bezogen.

Problemlagen und Interventionen werden am Beispiel der Lage in Quartieren der Stadt Mülheim/R. sowie der Regensburger Altstadt kontrastiert. Beide Orte sind etwa gleich groß und stehen für unterschiedliche kommunale Interventionen, die in Abhängigkeit von gegenläufigen Entwicklungen ihrer ökonomischen Verhältnisse getroffen werden. Die Lage in Mülheim ist kontinuierlich durch die Auswirkungen eines ausgeprägten Deindustrialisierungsprozesses gekennzeichnet. (Stadt Mülheim (Hrsg.) 2002, besonders S. 5 und S.9). Regensburg war demgegenüber von einer langfristig angelegten ökonomische Schwächeperiode betroffen und die baulich unzureichenden Häuser in der historischen Altstadt waren zunehmend Wohn- und Lebensort ärmerer Bevölkerungsgruppen geworden. Die bis ins 19. Jahrhundert zurückreichende periphere Randstellung der Stadt hatte sich jedoch sehr schnell nach dem Fortfall der früheren Ost-West Grenze aufgelöst.1 Während die Wandlungsvorgänge hier in der Folge zu besonders ausgeprägten Änderungen der kommunalen Praxis innerhalb eines Prozesses der „Umgruppierung“ beigetragen haben, konnte sich in Mülheim, im Anschluss an einen scharfen industriellen Abschwung, kein Wandel der kommunalen Interventionspraxis gegen die weiterhin bestehende Strukturschwäche durchsetzen. 2

Die Prägekraft ungleicher wirtschaftlicher Rahmenbedingungen

Die gegenläufige Entwicklung in beiden Städten zeigt sich besonders anhand der kommunalen Finanzen. Während 2010 die Einnahmen in Mülheim bei 1.416 € pro Einwohner lagen und in Regensburg bei 1.689 €, ist diese Summe bis zum Jahr 2019 in Mülheim mit 1.444 € fast gleichgeblieben. In Regensburg stiegen die Zahlen hingegen in diesem Zeitraum deutlich auf 2.390 € an.3 Besonders gravierend sind hierbei die unterschiedlichen Gewerbesteuereinnahmen als der wichtigsten kommunalen Steuer, deren Erträge eine zentrale Grundlage für die jeweiligen Handlungsspielräume kommunaler Interventionsstrategien darstellen. 4

Die Ertragslage ist Spiegel der lokalen Arbeitsmarktentwicklung. In Mülheim sank die Zahl der sozialversichert Beschäftigten am Arbeitsort zwischen 1990 und 2011 von 63.302 auf 57.100 Personen und stieg bis 2020 wieder leicht auf 58.590 Personen an. Für Regensburg wurden im Jahr 1989 schon 76.353 Beschäftigte angegeben. Diese Zahl wuchs bis 2011 auf 102.580 und weiter bis 2020 auf 125.778 Personen.5

Die auseinanderdriftenden wirtschaftlichen Trendwerte gehen einher mit deutlichen Unterschieden sichtbarer Armut, wie etwa der Anzahl von Personen, die auf die Unterstützung durch Sozialhilfe angewiesen sind. Deren Anteil ist in Mülheim zwischen 2007 und 2019 von 12,9% auf 15,7% gestiegen, in Regensburg hingegen rückläufig und hat sich von 8,8% auf 5,5% vermindert. In der nicht-deutschen Bevölkerungsgruppe sind die Differenzen zwischen den Städten noch markanter. Deren Sozialhilfeanteil ist in Regensburg 16,4% auf 10,3% gesunken, in Mülheim demgegenüber von 31,7% auf 39,2% gestiegen.6

Die Ausgestaltung kommunaler Handlungsspielräume

Systematisch ist die Zielrichtung kommunaler Interventionen in städtischen Quartieren auf das Gemeinwohl der gesamten Stadt und damit auf ihren Beitrag zur kommunalen Wertschöpfung und der Aufbringung von Steuern gerichtet. Entsprechend begründet auch die Stadt Mülheim hier ihr Engagement zur Verbesserung der Wohn- und Lebensbedingungen in ihren schlechten Quartieren und sieht hierin „eine wesentliche Bedingung für Wachstum, Prosperität und Wohlfahrt und damit als ein entscheidender Standortvorteil im Wettbewerb mit anderen Städten um die besten Köpfe.“ (Stadt Mülheim 2018, S.9) 7

Die Logik solcher Interventionen folgt weniger der Umsetzung einer gut dokumentierten Interventionsstrategie als der eines gewünschten Soll-Zustands und wird über ein Ensemble einzelner Maßnahmen konkretisiert und nachvollziehbar. Castells spricht in diesem Zusammenhang davon, dass die Interventionen erst „in dem sie umschließenden politischen Prozess gesellschaftlich signifikant werden.“ (Manuel Castells 1977, S. 181)

In diesem Sinne zunächst eher unbestimmt stand in der Regensburger Altstadt mit Blick auf die arme Wohnbevölkerung seit den sechziger Jahren ein Handlungsmuster im Vordergrund, unter dem die Stadt mit vereinzelten baulichen Maßnahmen auf eine „soziale Umschichtung“ dieser Bewohner setzte, aber gleichzeitig Ansätze einer sozialen Wohnungsvergabe deutlich einschränkte.8 Aufgrund der zunächst noch sehr begrenzten Spielräume änderte sie jedoch ihre Schwerpunktsetzung und betonte ihre Eigenleistungen sowie den unterstützenden Strukturwandel durch eine „natürliche Wanderungsbewegung“ , der mit Hinweis auf deutlich gestiegene Mobilitätszahlen begründet wurde.9 Die Stadt nutzte diesen Umschwung zugleich als öffentliche Reaktion an ihrer als unsozial kritisierten Politik.10

Der Umfang konkreter Interventionen hinter dieser Konzeption blieb jedoch weiterhin eher gering. So wurde die Altstadt noch bis in die neunziger Jahre durch eine „durchschnittlich schlechte Ausstattung der Wohnungen“ sowie eine geringe Durchschnittsmiete von 6 DM je qm beschrieben. (Stadt Regensburg 1992, S.36) Ganz durchgehend wurde die Stadt daher für den schleppenden Verlauf ihrer Maßnahmen kritisiert. (Vgl. z.B. Thorsten Birlem u.a. 1978, S.65 und S. 85ff.)

Erst eine markante Änderung der externen ökonomischen Rahmenbedingungen hat in Regensburg weitreichende Konsequenzen für die Auflösung der überkommenen Problemlagen in der Altstadt. Anschaulich führt die Stadt in ihrem 2005 veröffentlichten Planungskonzept in diesem Zusammenhang aus: „Seit 1989 hat sich mit der inzwischen vollzogenen nationalen und der sich abzeichnenden europäischen Einheit die geopolitische Lage Ostbayerns (Oberpfalz und Niederbayern) und Regensburgs dramatisch geändert. Die Region kehrte praktisch ‚über Nacht‘ von ihrer Rolle als strukturschwaches Zonenrandgebiet in die Mitte Europas zurück.“ (Stadt Regensburg 2005, S.13)

Diese Veränderung der ökonomischen Rahmenbedingungen löste in Verbindung mit den zuvor von der Stadt vertretenen Absichten erwartbare, in diesem Zusammenhang jedoch nicht beabsichtigte Reaktionen aus. Zunächst beschleunigte sich die bereits früher geäußerte Bereitschaft, kommunale Wohnungen an private Bauträger zu übergeben. Die wirtschaftliche Lage unterstützte die zuvor unterbliebenen Investitionen mit der Folge massiver Preiserhöhungen.11 Allein zwischen 2011 und 2015 stiegen die Verkaufspreise für eine Modellwohnung von 100 qm in der gesamten Stadt von 2.857,98 € auf 4.140,38 € je qm. Die Preissteigerungen blieben weiterhin und mit extremeren Ausschlägen in der Altstadt auf einem kontinuierlich hohen Niveau.12 Diese Dynamik setzt sich auch für die Mieten schnell weiter durch. Während die Miethöhe 2011 noch unterhalb des Wertes für die Gesamtstadt lag, errechnete der Mietspiegel des Jahres 2014 bei einer Basismiete von 7,69 € mit unterschiedlichen Zu- und Abschlägen für einzelne Stadtviertel bereits einen Zuschlag von 8% für die Altstadt und aktuell, bei einem Betrag von durchschnittlich 9,81 € einen Zuschlag von 11%. Nach Angaben der Wohnungsbörse wurde unabhängig eine Nettomiete für die Innenstadt in Höhe von 13,08 € ermittelt.13

Entsprechend änderten sich ebenfalls die überkommenen sozialen Verhältnisse in der Altstadt, die sich innerhalb weniger Jahre zu einem Gebiet mit dem höchsten Pro-Kopf-Einkommen in der Stadt wandelte.14 So hat der Stadtteil seine frühere Bedeutung als Aufnahmeraum einer ehemals ärmeren und randständigen Bevölkerung verloren. Er wandelte sich, wie es der bayerische Minister Joachim Herrmann in einem Grußwort formuliert hat, mit seinem herausragenden Erscheinungsbild und einer einzigartigen Vielfalt an Nutzungen zu einem Aushängeschild europäischer Stadtkultur.

Anders als in der Stadt Regensburg, in der sich über Veränderungen ihrer externen Rahmenbedingungen die seit langem bestehende Verknüpfung von Problemlagen und unzureichendem baulichen Zustand in einem ihrer Quartiere aufgelöst hat, bleibt Mülheim in einer kontinuierlich schwierigen Lage auch weiterhin auf die begrenzte Praxis innerhalb ihres kommunalen Handlungsrahmens verwiesen. Sie hat dazu in einem Maßnahmenpaket eine frühere sozialpolitische Konzeption weiterentwickelt, um Benachteiligungen im Bildungssystem, auf dem Ausbildungs-, Arbeits- und Wohnungsmarkt entgegenzuwirken. Die verschiedenen Projekte zielen in acht aufeinander bezogenen Handlungsfeldern darauf ab, einer „Konzentration sozial benachteiligter Bevölkerungsgruppen in Teilbereichen unserer Stadt … entgegenzuwirken“ und ganz im Sinne des gewünschten Soll-Zustandes Teilhabe für alle zuzulassen. (Stadt Mülheim 2018, S.9)

Die vorliegenden Daten lassen trotz dieser Zielsetzung hier allerdings eine Vertiefung ungleicher Lebensverhältnisse in der Stadtgesellschaft erkennen, die ohne deutlich geänderte Bedingungen jenseits der kommunalen Möglichkeiten kaum aufzulösen sind. So hat sich die Armut in einzelnen Vierteln erhöht und die Ungleichheit zwischen den städtischen Quartieren in den letzten Jahren vergrößert. Der Anteil der Einwohner, der auf Leistungen der Sozialhilfe angewiesen war, variierte 2011 je nach Stadtteil zwischen 3,3% und 23,9%. Die Differenz zwischen den Stadtteilen wuchs bis 2017 auf 3,1% gegenüber 30,2% an. Die sichtbare Zunahme einer Armutsbevölkerung in den schlechten Vierteln ist hier nicht nur darauf zurückzuführen, dass sich die Lage dieser Bevölkerungsgruppe selbst verschlechtert hat. Die Entwicklung wurde wohl auch durch die fast doppelt so hohe Zuwanderung in die alten, stärker verdichteten Industrieviertel gegenüber den aufgelockerten Quartieren mit höherem baulichem Standard noch befördert.15

Am Beispiel der beiden Städte wird das Dilemma ihrer eingeschränkten Handlungsmöglichkeiten sichtbar. Sie stehen trotz ihrer Grenzen unter Handlungszwang und sind daher auf Voraussetzungen angewiesen, die sie selbst nicht beeinflussen können. Als Folge haben sich in beiden Orten kommunale, ursprünglich auf Ausgleich gerichteten Interventionen in unterschiedliche Richtungen verstärkt. In Regensburg konnten unter den veränderten wirtschaftlichen Bedingungen neue wohlhabende Bewohner in die Altstadt einziehen. Zuvor hatte sich die Lage der hier lebenden Bevölkerung lange kaum geändert und der Stadt wurde nach einer 25-jährigen Tätigkeit bescheinigt, ihre Erneuerungsmaßnahmen hätten gerade erst die Startlöcher verlassen. (Arbeitsgemeinschaft 1981, S.94) In Mülheim/R. bleiben die ärmeren Bevölkerungsgruppen bis auf weiteres auf Quartiere mit einem schlechten Wohnstandard angewiesen. Beide Orte stehen so für ein Handlungsmuster, das auf die Wahl zwischen gentrifizierten Vierteln und Wohnungen mit einem „mitunter nachteilig wirkenden Charakter“ (Stadt Mülheim, Mietspiegel 2022) begrenzt ist.

Literatur

Dr. Peter Höhmann, Oberkirchenrat i.R., ist Mitglied im AK Kritische Gesellschaftstheorie im DISS.

Dieser Artikel stammt aus dem DISS-Journal 43 vom Mai 2022. Die vollständige Ausgabe als PDF finden Sie hier.

1 In einem früheren Gutachten, das die Stadt in Auftrag gegeben hatte, wurde besonders auf die Aufteilung der Branchenstruktur mit Zweigbetrieben und einem Schwerpunkt in arbeitsintensiven Feldern mit geringer Facharbeiterquote. Hierzu wurde ausgeführt: „Diese Tatsache ist charakteristisch für die strukturelle Schwäche des Regensburger Arbeitsmarktes. Nicht zuletzt Großbetriebe sind in Regensburg als verlängerte Werkbänke anzusehen.“ (Dorsch Consult/ingesta 1972, S. 23)

2 Unter dem Umgruppierungskonzept wird dargelegt, wie relativ autonome Systeme, wie die Kommunen, sich bemühen, ihre Handlungsautonomie trotz ihrer begrenzten Durchschlagkraft aufrecht zu erhalten. (Vgl. dazu Alvin Gouldner 1967, S. 306 ff.)

3 Datenquelle: Bertelsmann-Stiftung.

4 Die Bedeutung der Gewerbesteuer als „Steuer mit örtlich bedingtem Wirkungskreis“ wird kontrovers diskutiert. Vgl. dazu für viele etwa die durchgehende Argumentation von Günter Schmölders 1965. Als lokale Einnahme ist sie ein wesentlicher Grund für die ungleichen Spielräume in der kommunalen Konkurrenz.

5 Quellen: Statistische Ämter der Städte Mülheim und Regensburg, Bundesstatistik, Stadt Regensburg (Hrsg.), o.J., S.31.

6 Sozialhilfeanteil nach SGBII bezogen auf die jeweilige Bevölkerung unter 65 Jahren. Quelle: Bertelsmann-Stiftung.

7 Ähnlich werden auch die Aktivitäten in Regensburg eingeschätzt. So fassen etwa Birlem u.a. die Erneuerungsmaßnahmen in der historischen Altstadt zusammen: „Die Sanierung der Altstadt war offensichtlich zu keiner Zeit eine der vorrangigen kommunalpolitischen Aufgaben. Höhere Priorität hatte stets die Sorge um die langfristige Sicherung der wirtschaftlichen Entwicklung der Stadt.“ (Torsten Birlem u.a. 1978, S.74).

8 Vgl. hierzu etwa Thorsten Birlem u.a. 1978, S. 94 oder auch die Anmerkungen bei Richard Strobel (Hrsg.).

9 Ein Grund dürfte vor allem in der besonders starken Zunahme der Studierenden an der neuen Universität als Übergangsbevölkerung mit hoher Mobilität zu sehen sein. Gerade diese Gruppe ist in die preiswerteren Wohnungen eingezogen.

10 So unterstützte etwa das Stadtparlament zum Ende der siebziger Jahre den Verbleib von vier Fünftel der „heute hier wohnenden Bevölkerung“ sowie aller Personen, die gerne hier leben möchten. Vgl. hierzu Kurt Schindler (Hrsg.) 1979, S.20.

11 Vgl. dazu auch die einschlägigen die Angaben über die Bautätigkeit in der Stadt und der Altstadt, die die Statistischen Jahrbücher der Stadt Regensburg dokumentieren.

12 Quelle: www.wohnungsboerse.net, Zugriff am 12.12.2015 sowie am 21.2.2020. So wurde etwa im Februar 2020 eine Innenstadtwohnung für 8.100 € je qm angeboten.

13 Quelle: www.regensburg.de/dienstleistungen/mietspiegel sowie www.wohnungsboerse.net, Zugriff 9.2.22.

14 Dies geht bereits aus den Angaben der Einkommensverteilung in der Stadt hervor, die die Stadt Regensburg 2007 in ihrer Studie über die Haushalts- und Wohnungsstruktur 2005 dokumentiert hat. Die in dieser Studie dokumentierte Einkommensverteilung in der Stadt (S. 22) weist für die Innenstadt die höchste Einkommensgruppe aus.

15 Daten der Stadt Mülheim: www.keck-atlas.de. Letzter Aufruf 8.2.2022.